PA/KPA MERANGKAP PPK DALAM PERMENDAGRI No. 21 TAHUN 2011

            Ketika penulis selesai memposting link legal opinion[1] atas Surat Deputi IV LKPP mengenai Pengguna Anggaran (PA)/Kuasa Pengguna Anggaran (KPA) yang dapat merangkap sebagai Pejabat Pembuat Komitmen (PPK), ada tanggapan dari rekan sesama Ahli Pengadaan Nasional dan juga admin http://forum.pengadaan.org, bahwa dasar hukum yang digunakan saat ini adalah Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 21 tahun 2011 tentang Perubahan Kedua Atas Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 13 Tahun 2006 Tentang Pedoman Pengelolaan Keuangan Daerah. Setelah mengunduh dan menganalisa, penulis berpendapat bahwa telah terjadi antinomi antara Permendagri No. 21 tahun 2011 dengan Perpres No. 54 tahun 2010 tentang Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah terkait dengan Pengadaan Barang/Jasa yang dilakukan oleh PA/KPA dengan merangkap sebagai PPK.

Perpres No. 54 tahun 2010 menegaskan pemisahan antara PA/KPA dengan PPK berupa pemberian kriteria (persyaratan) dan kewenangan yang berbeda, namun dalam Permendagri No. 21 tahun 2011 keduanya dapat dirangkap dan dijadikan satu. Dari sini timbul pertanyaan apa dampak hukum atas PA/KPA yang merangkap sebagai PPK dengan dasar hukum Permendagri No. 21 tahun 2011 tersebut. 

Dalam konsiderans Permendagri No. 21 tahun 2011 disebutkan beberapa alasan yang menjadi pertimbangan dalam penyusunannya, salah satunya adalah :  penegasan terhadap kedudukan pejabat pembuat komitmen. Kemudian dalam pasal 10 A, disebutkan:

Pasal 10A

Dalam rangka pengadaan barang/jasa, Pengguna Anggaran bertindak sebagai Pejabat Pembuat Komitmen sesuai peraturan perundang-undangan di bidang Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah.

Kemudian dalam Pasal 11, disebutkan:

Pasal 11

(1)       Pejabat pengguna anggaran/pengguna barang dalam melaksanakan tugas-tugas sebagaimana dimaksud dalam Pasal 10 dapat melimpahkan sebagian kewenangannya  kepada kepala unit kerja pada SKPD selaku kuasa pengguna anggaran/kuasa pengguna barang.

-sampai dengan-

(4)       Kuasa pengguna anggaran/kuasa pengguna barang sebagaimana dimaksud pada ayat (1) bertanggungjawab atas pelaksanaan tugasnya kepada pengguna anggaran/pengguna barang.

(5)       Dalam pengadaan barang/jasa, Kuasa Pengguna Anggaran sebagaimana dimaksud pada ayat (1), sekaligus bertindak sebagai Pejabat Pembuat Komitmen.

Dari uraian pasal-pasal dalam Permendagri No. 21 tahun 2011 tersebut dapat disimpulkan bahwa dalam pengadaan barang/jasa Permendagri menegaskan bahwa PA/KPA dapat bertindak sekaligus sebagai PPK. Tidak ada dasar hukum yang disebutkan sehingga ada pengaturan tersebut, jadi yang membuat aturan adalah Permendagri tersebut.

Perpres No. 54 tahun 2010 mengatur bahwa dalam pengadaan barang/jasa, antara PA/PPK dengan PPK dipisahkan (PA/KPA menetapkan PPK), sehingga ada pemberian kewenangan dari PA/KPA kepada PPK khusus dalam hal pengadaan barang/jasa. Dengan adanya pemberian kewenangan kepada PPK, jelas kedudukannya bahwa PPK bertanggungjawab kepada PA/KPA. Kenapa pengaturannya seperti itu? Sebagaimana disebutkan dalam konsiderans, bahwa penggunaan keuangan negara yang dibelanjakan melalui proses Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah harus efisiensi dan efektif,  sehingga diperlukan upaya untuk menciptakan  keterbukaan, transparansi, akuntabilitas serta prinsip persaingan/kompetisi yang sehat dalam proses Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah yang dibiayai APBN/APBD, dengan demikian diperoleh barang/jasa yang terjangkau dan berkualitas serta dapat dipertanggung-jawabkan baik dari segi fisik, keuangan, maupun manfaatnya bagi kelancaran  tugas Pemerintah dan pelayanan masyarakat. Itulah sebabnya Perpres  mendefinisikan PPK adalah pejabat yang bertanggung jawab atas pelaksanaan pengadaan barang/jasa dan untuk menjadi PPK diberikan persyaratan yang cukup tinggi sebagaimana disebutkan dalam pasal 12 ayat (2). Titik berat dalam Perpres No. 54 tahun 2010 adalah PPK haruslah seorang yang profesional dan tidak berpihak (independen) sehingga dapat menjamin terjadinya interaksi ekonomi dan sosial antara para pihak terkait (stakeholders) secara adil, transparan, profesional, dan akuntabel.

Karena Perpres No. 54 tahun 2010 mengamanatkan adanya pemisahan antara PA/KPA dengan PPK sedangkan Permendagri No. 21 tahun 2011 memperbolehkan maka terjadi pertentangan/konflik antara norma hukum (antinomi) ada pertentangan hukum, bagaimana meninjau keadaan ini dalam ilmu hukum? jawabannya dikembalikan kepada tata peraturan perundang-undangan di Indonesia.

Dalam Pasal 5 Undang Undang No. 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan disebutkan :

Pasal 5

Dalam  membentuk  Peraturan  Perundang-undangan harus  dilakukan  berdasarkan  pada  asas  Pembentukan Peraturan  Perundang-undangan  yang  baik,  yang meliputi:

a.  kejelasan tujuan;

b.  kelembagaan atau pejabat pembentuk yang tepat;

c.  kesesuaian antara jenis, hierarki, dan materi muatan;

d.  dapat dilaksanakan;

e.  kedayagunaan dan kehasilgunaan;

f.  kejelasan rumusan; dan

g.  keterbukaan.

Kemudian dalam Pasal 8, disebutkan:

Pasal 8

(1)  Jenis  Peraturan  Perundang-undangan  selain sebagaimana  dimaksud  dalam  Pasal  7  ayat  (1) mencakup  peraturan  yang  ditetapkan  oleh  Majelis Permusyawaratan Rakyat, Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan  Perwakilan  Daerah,  Mahkamah  Agung, Mahkamah  Konstitusi,  Badan  Pemeriksa  Keuangan, Komisi  Yudisial,  Bank  Indonesia,  Menteri,  badan, lembaga, atau komisi yang setingkat yang dibentuk dengan  Undang-Undang  atau  Pemerintah  atas perintah Undang-Undang, Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Provinsi, Gubernur, Dewan Perwakilan Rakyat Daerah  Kabupaten/Kota,  Bupati/Walikota,  Kepala Desa atau yang setingkat. 

Penjelasan Pasal 8 ayat (1)

Pasal 8

Ayat (1)

Yang dimaksud dengan “Peraturan Menteri” adalah peraturan yang  ditetapkan  oleh  menteri  berdasarkan  materi  muatan dalam  rangka  penyelenggaraan  urusan  tertentu  dalam pemerintahan.

Dengan meninjau Undang Undang No. 12 Tahun 2011 kita dapat melihat bahwa Peraturan Menteri juga bagian dari Peraturan Perundang-undangan yang berlaku (Pasal 8 ayat 1), namun demikian sebagaimana yang disebutkan dalam pasal 5, pembentukan peraturan menteri harus melihat pada kesesuaian antara jenis, hierarki, dan materi muatan; serta disusun dalam rangka penyelenggaraan urusan tertentu dalam pemerintahan (penjelasan Pasal 8 ayat 1).

Dari sini dapat dibuat kesimpulan, yaitu :

1.      Pengaturan PA/KPA dapat bertindak sebagai PPK dalam Permendagri No. 21 Tahun 2011 tidak sesuai secara hierarki dan materi muatan dengan Perpres No. 54 tahun 2010 yang lebih tinggi hierarkinya dibandingkan dengan Permendagri berdasarkan Undang-Undang No. 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan. Ini sesuai dengan asas hukum “Lex Superior Derogat Legi Inferiori” dimana terhadap 2 (dua) peraturan yang berada dalam urutan yang berbeda dan mengatur hal yang sama, maka peraturan perundang-undangan yang lebih rendah tidak boleh bertentangan dengan peraturan yang lebih tinggi[2], dalam hal ini Permendagri secara hierarki lebih rendah dari Perpres.

2.      Ruang lingkup Permendagri No. 21 Tahun 2011 adalah urusan tertentu dalam Kementrian Dalam Negeri, seharusnya pengaturan tersebut dibaca khusus diberlakukan bagi Kementrian Dalam Negeri, namun demikian kekhususan tersebut seharusnya bersifat mengatur lebih jauh dan tidak membuat aturan yang menyimpangi dan bertentangan dengan peraturan diatasnya secara hierarki. Asas preferensi hukum “Lex Specialis Derogat Legi Generali” memang mengatur penggunaan peraturan yang lebih khusus, namun asas tersebut tidak dapat diterapkan dalam hal ini karena kriterianya adalah bilamana 2 (dua) peraturan tersebut dalam urutan yang sama (sejajar) dalam hierarki perundang-undangan dan mengatur hal yang sama[3].

Lantas bagaimana jalan keluar mengatasi keadaan yang terjadi di daerah saat ini? kalau dihadapkan pada terbatasnya aparatur, maka PA tidak perlu membuat KPA, personil yang tadinya akan ditempatkan sebagai KPA dapat dijadikan sebagai PPK dengan kewenangan yang dibutuhkan oleh PA. Contoh : Bupati dapat membentuk 1 ULP terlebih dahulu untuk melaksanakan Pengadaan Barang/Jasa bagi semua SKPD di Kabupaten, dengan demikian tidak perlu membuat banyak panitia pengadaan bagi masing-masing SKPD. Dengan adanya satu badan ULP, maka aparatur yang bersertifikat dapat diangkat oleh PA sebagai PPK dalam pelaksanaan pengadaan, lalu dapat dipertimbangkan apakah KPA masih diperlukan atau tidak. 

---

[1] Denny Yapari, PA/KPA Yang Merangkap Sebagai PPK, Surabaya, Legal Opinion, 2011, dapat diunduh di http://rghost.net/36013548

[2] Peter MahmudMarzuki, Pengantar Ilmu Hukum, Jakarta, Kencana Prenada Media Group, 2008, h. 306

[3] Ibid

PENGGUNA ANGGARAN/KPA YANG MERANGKAP SEBAGAI PEJABAT PEMBUAT KOMITMEN

Topik ini sengaja dipilih karena adanya posting yang menjadi topik hangat dalam http://forum.pengadaan.org dimana penulis menjadi sebagai salah satu anggotanya. Dalam posting tersebut disebutkan bahwa ada surat Deputi IV LKPP[1] yang dikeluarkan terkait dengan masih terbatasnya aparatur di daerah yang memiliki sertifikat Pengadaan Barang/Jasa. Sumber informasinya dari account facebook pribadi Direktur E-Procurement LKPP.

Isi surat tersebut menyebutkan bahwa PA/KPA yang melakukan sendiri tindakan yang mengakibatkan pengeluaran atas beban anggaran belanja dan fungsi-fungsi lain dari membuat komitmen atau merangkap sebagai PPK tidak wajib bersertifikat (angka 5). Disebutkan juga bahwa Pengguna Anggaran (PA) dapat mengusulkan kepada Gubernur/Bupati/Walikota agar Kuasa Pengguna Anggaran (KPA) bertindak sebagai PPK (angka 7a) dan KPA yang melakukan sendiri fungsi membuat komitmen tidak wajib bersertifikat (angka 7b), dengan disertai penjelasan adanya ketentuan peraturan perundang-undangan yang dilanggar yaitu tidak menetapkan Organisasi Pengadaan sebagaimana ketentuan Pasal 7 dan tidak menetapkan Pejabat Pembuat Komitmen Pasal 8 ayat (1) huruf c Peraturan Presiden No. 54 Tahun 2010.

Membaca isi surat tersebut sekilas merupakan jalan keluar bagi daerah dengan kendala masih terbatasnya aparatur yang memiliki sertifikat, namun demikian setelah penulis kaji ulang secara ilmu hukum, penulis berpendapat surat tersebut cacat hukum, sehingga rentan menimbulkan sengketa bagi PA/KPA di daerah yang melaksanakannya. Surat Deputi LKPP tersebut mengandung 3 (tiga) hal yang menyebabkan cacat hukum, yaitu :

1.      Tidak ada dasar hukum yang menyebutkan bahwa PA/KPA dapat merangkap sebagai PPK, sebagaimana yang disebutkan dalam angka 5 surat Deputi IV LKPP, walaupun demikian hal tersebut juga tidak terlarang, karena tidak ada ketentuan yang melarangnya. Dari sini timbul pertanyaan apakah dengan dasar tidak adanya larangan, dapat dibuat produk hukum yang memperbolehkan dengan berlandaskan pada penalaran hukum terhadap aturan secara letterlijk saja? Tentu saja tidak, karena ada konsekuensi lain yang perlu dipertimbangkan sebagai dampak dari diperbolehkannya perbuatan tersebut secara hukum. Dalam surat Deputi IV LKPP tersebut nampak jelas LKPP menggunakan penalaran hukum dengan mencari celah diantara dua produk hukum yang berbeda, yaitu Undang Undang Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara yang mengatur kedudukan PA/KPA dalam hal penggunaan anggaran dan Peraturan Presiden Nomor 54 tahun 2010 tentang Pengadaan Barang/Jasa yang mengatur tentang bagaimana PA/KPA melakukan tender/Pengadaan, keduanya secara material sangat berbeda, sehingga masing-masing peraturan memberikan kewenangan yang berbeda kepada PA/KPA walaupun dampaknya sama yaitu dikeluarkannya Anggaran Daerah oleh PA/KPA secara hukum. Sebagai pejabat publik, PA/KPA haruslah bertindak berdasarkan kewenangan, dengan demikian kewenangan yang dimiliki PA/KPA tidak bisa disalahgunakan secara hukum. Dengan demikian ketika LKPP bermaksud mengijinkan PA/KPA dapat merangkap sebagai PPK, seharusnya dengan terlebih dahulu membuat aturan yang memberi kewenangan kepada PA/KPA untuk melakukannya secara hukum, bukan berdasarkan surat.

2.      Surat Deputi LKPP sendiri bukanlah produk hukum yang mengikat, sedangkan kewenangan yang diberikan dalam surat itu mengikat bagi para pihak yang melakukan tender/lelang/pengadaan. Ini berarti surat Deputi LKPP tersebut melampaui kewenangannya sendiri, sehingga bukanlah produk hukum yang tepat sebagai jalan keluar atas permasalahan yang ada.

3.      Surat tersebut juga secara jelas menyatakan bahwa PA/KPA yang merangkap sebagai PPK tidak melaksanakan tugasnya untuk menetapkan PPK dan melanggar ketentuan Peraturan Presiden Nomor 54 Tahun 2010 Pasal 8 ayat (1) huruf c (Angka 6 Surat Deputi IV LKPP). Pernyataan ini berarti bahwa PA/KPA yang merangkap sebagai PPK telah melakukan perbuatan melawan hukum. Dalam ilmu hukum, perbuatan melawan hukum didefinisikan sebagai setiap tindakan berbuat atau tidak berbuat yang bertentangan dengan : (1) hak subyektif orang lain; (2) kewajiban hukum si pelaku; (3) kaidah kesusilaan (geode zeden); dan (4) kepatutan dalam masyarakat[2]. Jadi perbuatan yang dianjurkan kepada PA/KPA adalah sama dengan perbuatan yang bertentangan dengan kewajiban hukumnya. Ini sangat berbahaya bagi PA/KPA sendiri yang berada di daerah, ketika perbuatan tersebut terjadi maka semua produk yang dikeluarkan sebagai akibat hubungan hukumnya menjadi cacat hukum. Lantas bagaimana mungkin perbuatan ini bisa dijadikan sebagai jalan keluar bagi institusi di daerah. Bisa jadi semua PA/KPA yang melakukan hal tersebut digugat ke Pengadilan Negeri oleh peserta tender/lelang yang gagal menjadi pemenang.

            Permasalahan ini timbul karena daerah sendiri tidak menyiapkan aparaturnya dengan baik, padahal ketentuan perundang-undangan telah mengamanatkan dan memberikan kelonggaran (jeda) waktu yang cukup selama 2 (dua) tahun bagi PPK di daerah untuk memperoleh sertifikasi. Jalan keluar yang diberikan LKPP sebagai lembaga yang diberikan kewenangan secara hukum seharusnya sesuai dengan jalur hukum tidak malah terkesan menyuruh melakukan perbuatan melawan hukum.

            Alangkah lebih baik jalan keluar yang diberikan oleh LKPP untuk mengatasi permasalahan diatas adalah PA/KPA di masing-masing provinsi dan kabupaten/kota membentuk minimal 1 (satu) ULP yang diisi dengan aparatur yang memenuhi syarat, sebagaimana yang diamanatkan Perpres No. 54 tahun 2010. Jumlah ULP ini kemudian dapat dikembangkan dimasing-masing SKPD seiring dengan meningkatnya jumlah aparatur yang memenuhi syarat. Opsi lain kembali kepada LKPP sendiri bagaimana menghasilkan aparatur daerah yang memiliki sertifikasi sesuai dengan jumlah yang dibutuhkan. Saat ini dari pelatihan dan ujian yang diumumkan di website LKPP terlihat sangat besar ketimpangan antara jumlah lulusan dengan pesertanya, secara kasar dapat dirata-rata lulusannya hanya 10%-20% dari jumlah peserta yang ada. Ada apa dengan aparatur kita? Apakah memang sedemikian rendah kompetensinya? jika memang rendah kompetensinya lantas apa hasilnya uang rakyat dibiayai untuk meningkatkan kompetensi aparatur negara kita dengan pelatihan? Kalau pelatihannya yang salah, apanya yang salah dengan sistem pelatihan yang dibuat LKPP saat ini? Jawabannya kembali kepada LKPP.

---

[1] Unit Kerja yang dicantumkan di Website LKPP tidak menyebutkan Deputi IV, maka saya mengasumsikan bahwa Deputi IV LKPP adalah Deputi Bidang Hukum dan Penyelesaian Sanggah. Surat asli juga tidak ada di website LKPP.

[2] Erman Rajagukguk, Perbuatan Melawan Hukum Oleh Individu Dan Penguasa Serta Kebijaksanaan Penguasa Yang Tidak Dapat Digugat, diunduh dari http://ermanhukum.com/Makalah%20ER%20pdf/ diakses tanggal 17 November 2011.

Legal Opinion terhadap PA/KPA yang merangkap sebagai PPK dalam Pengadaan Barang/Jasa

Legal Opinion yang saya buat terkait PA/KPA yang merangkap sebagai PPK dalam Pengadaan Barang/Jasa

selengkapnya dapat diunduh di : http://rghost.net/36013548 dan http://rghost.net/36030354

Pelatihan Pengadaan Barang/Jasa (Tender/Lelang) Berdasarkan Perpres No. 54 tahun 2010

Pelatihan Pengadaan Barang/Jasa (Tender/Lelang) Berdasarkan Perpres No. 54 tahun 2010

bagi pengusaha pengadaan barang;

bagi pengusaha pekerjaan konstruksi;

bagi pengusaha konsultan;

bagi penyedia jasa lainnya;

terutama para enterpreneurship yang baru membuka lapangan usaha...

Anda pengusaha, tapi belum pernah ikut tender di instansi pemerintah?

Bingung bagaimana mengikuti proses tender di instansi pemerintah?

Bingung bagaimana menyusun dokumen tender di instansi pemerintah?

Apakah anda sebagai pengusaha masih yakin bahwa tender sekarang tetap harus dengan cara menyuap Pejabat ?

Staff anda sering bingung dan pusing ketika mewakili anda dalam proses tender?

Bingung bagaimana menegosiasikan isi kontrak agar sebagai pengusaha kedudukan anda tidak lemah?

Sudah punya kontrak tapi sering terlambat dibayar?

Jangan kuatir... Ubah konsep berpikir anda...

Peraturan pengadaan barang/jasa sudah berubah banyak....

Jangan mau dijerumuskan ke dalam praktek KKN ... yang berujung pada pidana korupsi dan penjara

Ikuti pelatihan ini, jadilah pengusaha yang paham aturan main pengadaan barang/jasa (tender/lelang) berdasarkan Peraturan Presiden No. 54 Tahun 2010

Upgrade skill anda dan staff anda dengan membuat inhouse training (pelatihan di tempat anda) dalam jangka waktu 1 hari.

Saya akan mengajarkan seluk beluk proses tender, mulai dari persiapan tender, proses tender hingga bagaimana membuat kontrak.

Latar belakang saya adalah pengusaha serta konsultan hukum dan bisnis  yang telah lulus Ujian Sertifikasi Pengadaan Barang/Jasa Nasional.

Dengan demikian saya akan menyiapkan anda dan/atau staff anda untuk mengikuti tender

Gratis konsultasi untuk tender yang diikuti setelah pelatihan...

Anda dapat melakukan pelatihan dimana saja di seluruh Indonesia.

Hubungi : 
Denny Yapari, ST. SH. MH.
Jl. Padmosusastro NO. 51 Surabaya
HP. 085244007700
Email : ssi_sorong@yahoo.com

Susunan Materi dalam pelatihan ini adalah sebagai berikut :

1. Persiapan Pengadaan Barang/Jasa bagi Pengusaha, meliputi :

1. Pengertian Pengadaan Barang/Jasa, penyedia barang/jasa, klasifikasi penyedia barang/jasa
2. Mencari informasi tender/pengadaan
3. Mengecek Anggaran Pengadaan
4. Mengetahui kedudukan ULP/Pejabat pengadaan, Pejabat Pembuat Komitmen dan Pengguna Anggaran
5. Pengetahuan Tahapan dalam proses pengadaan barang/jasa

2. Sistem Pengadaan Barang/Jasa, :

1. Pengadaan dengan Swakelola

Pengertian Swakelola dan Pekerjaan yang termasuk swakelola

2. Pengadaan  Barang

Metoda pemilihan penyedia barang : Pelelangan Umum, Pelelangan Sederhana, Penunjukan Langsung, Pengadaan Langsung dan Kontes

3. Pengadaan Pekerjaan Konstruksi

Metoda pemilihan penyedia Pekerjaan Konstruksi : Pelelangan Umum, Pelelangan Terbatas, Pemilihan Langsung, Penunjukan Langsung, dan Pengadaan Langsung

4. Pengadaan Jasa Konsultansi Badan Usaha dan Perorangan

Metoda pemilihan penyedia Jasa Konsultansi: Seleksi Umum, Seleksi Sederhana, Penunjukan Langsung, Pengadaan Langsung dan Sayembara

5. Pengadaan Jasa Lainnya

Metoda pemilihan penyedia barang : Pelelangan Umum, Pelelangan Sederhana, Penunjukan Langsung, Pengadaan Langsung dan Sayembara

6. Metode Penilaian dengan PraKualifikasi dan Pascakualifikasi
7. Metode Penyampaian Dokumen : Metode 1 sampul, metode 2 sampul dan metode 2 tahap.
8. Metode Evaluasi Penawaran :

(1)   Untuk Penyedia Barang/Pekerjaan Konstruksi/Jasa lainnya :

Sistem gugur, sistem nilai dan sistem penilaian biaya selama umur ekonomis

(2)   Untuk Jasa Konsultansi :

Evaluasi Kualitas, Evaluasi Kualitas dan Biaya, Evaluasi Pagu Anggaran dan Evaluasi Biaya Terendah

9. Negosiasi harga penawaran
10. Sanggahan dan bilamana Pengadaan GAGAL.
11. Jaminan yang harus disediakan

3. Bukti Perjanjian dan Jenis Kontrak.

4. Hal-hal yang perlu diperhatikan dalam membuat kontrak.